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农村宅基地及房屋处分权能辨析
发布日期:2017-01-09 16:50    点击率:

原文案:笔者曾经对于农村财产继承有过一定的研究了解,最近,帮助同事处理了关于农村宅基地及房屋转让方面的事情,这将我的视野又重新拉回来。目前相关方面的法律政策语焉不详,厘清相关法律问题显得颇为重要。本文愿就农村宅基地及房屋的处分及相关内容进行一些分析讨论以供大家参考。

一、宅基地与房屋

我国土地根据用途不同,分为农用地和建设用地。宅基地,是指以建造房屋为目的的建设用地。按照一般生活习惯,宅基地一般包括居住用地、周边绿化用地和其他生活服务用地三部分。

我国农村土地实行集体所有制,宅基地的所有权归集体所有,但个人享有宅基地使用权。根据《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造房屋及其附属设施。

宅基地使用权有别于国有土地使用权,具有自身明显的特征:

1、主体资格限定性,即只能是集体经济组织的成员。宅基地使用权与集体经济组织的成员资格密切相关,具有较强的人身依附属性。

2、用途受限性,即仅限于建造房屋及附属设施。

3、数量有限性,即实行严格的“一户一宅”制。《土地管理法》第62条第1款规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

4、初始取得无偿性,即初始取得宅基地使用权除交纳数量极少的税费外,无需交纳其他费用,原则上是无偿取得。

5、功能福利性,即为保障农民“居者有其房”而设立,具有社会保障职能。

宅基地上的房屋,是指在宅基地上建造的以居住、生活为目的房屋及附属设施。房屋作为个人财产,其所有权归个人所有。

在我国,实行房地一体主义。宅基地是房屋存在的基石和载体,房屋是宅基地存在的目的和意义,二者是相互关联、密不可分的整体。宅基地使用权主体与房屋所有权主体通常保持一致,但宅基地所有权主体与之并不一致,这使得宅基地使用权与房屋所有权的处分权行使问题变得复杂棘手。

二、宅基地及房屋的继承

关于宅基地使用权继承的问题,理论界的通说认为是不能被当作遗产直接继承。理由大略有以下两点:

1、宅基地属于家庭共同共有。家庭成员对宅基地使用权具有平等的权利和义务,家庭成员彼此不产生份额问题。在家庭关系存续期间,家庭成员不得请求分割。个别成员的死亡,并没有导致家庭关系的消亡,也就不会产生宅基地使用权的分割问题,无法形成死亡人对宅基地使用权的个人份额。既然宅基地使用权并非个人财产,自然不能作为遗产继承。

2、宅基地是特殊的用益物权,与个人的集体经济组织成员资格紧密相关,因出生而获得,因死亡而消灭。宅基地使用权具有主体资格限定性、数量有限性、初始取得无偿性和功能福利性,不宜作为遗产继承。

通说虽然认为宅基地使用权不能被当作遗产直接继承但一般认可附随宅基地上房屋的继承而转移。这是因为继承者在继承该房屋的前提下,根据“地随房走”原则,自然取得宅基地使用权的主体资格。但这一特殊情况被认为只是执行相关政策操作,并不是宅基地使用权的继承。

宅基地房屋所有权的继承属于个人财产继承。但并不能就此认定任何情况下都可以基于对房屋所有权继承取得宅基地使用权的主体资格。宅基地使用权受限于主体资格限定性等特征不宜继承,基于房地一体主义,房屋所有权也应受到相同限制。

根据继承人主体的不同,我们可以区分四种继承情形:1、与被继承人共同生活的本集体经济组织成员的继承;2、不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员的继承;3、不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员的继承;4、非本集体组织成员的继承。

对于第一、二类主体,继承人符合主体限定性等特征要求,一般可以对房屋所有权继承,从而取得宅基地使用权的主体资格。引发分歧的恰恰是第三、四类主体。对于第三、四类主体,按照通说观点,继承人不符合主体限定性等特征要求,因此无法继承。

其实产生上述分歧的根本原因是单纯考虑宅基地使用权的生存权属性。但是,作为一项用益物权,宅基地使用权具有明显的财产性属性,忽视这一属性显然违背法意。同时过分捆绑宅基地使用权和房屋所有权,使得房屋所有权的行使受到限制,这极大的损害了所有权人利益。因此,笔者倾向于支持继承人对宅基地使用权可以直接继承或者基于对房屋所有权继承取得主体资格。

根据农村集体土地确权工作相关政策文件显示,上述继承问题在实践中也有一些积极的依据。如《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发【2008】146号)规定:“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理。”,又如,《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》((国土资发【2011】178号)规定:“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证”。但相关政策也明确要求在《集体土地使用证》记事栏内注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”,并且房屋不得翻建、改建、扩建,待处于不可居住状态时,宅基地由村委会收回。因此,现在就下结论说继承人对宅基地使用权可以直接继承或者基于对房屋所有权继承取得主体资格还为时尚早。

三、宅基地及房屋的转让

对于宅基地使用权是否可以转让,理论界存在以下两种观点:

一是认为宅基地使用权人的转让受特定条件的限制。其理由主要是:   

1、根据《土地管理法》第2条规定,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地使用权可以依法转让。因此,土地使用权能否转让、如何转让,应以法律明确规定为准(国有土地使用权转让即是例证)。在没有相关法律明确规定情况下,宅基地使用权不得转让。

2、虽然根据“地随房走”原则,房屋所有权转让,宅基地使用权随之转移。但《土地管理法》规定,农村宅基地属于农民集体经济组织所有,能享有宅基地使用权应是集体经济组织的成员,农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此宅基地上房屋的转让受限于宅基地主体资格限定性等要求,仅限于同一集体经济组织内部。

二是认为宅基地使用权人的转让不受限制。其理由主要有:

1、法无明文规定即可为。《土地管理法》第62条的立法本意是,禁止宅基地使用权单独转让,但在房屋所有权转让时,其项下宅基地使用权的转移并不禁止,只是不能再申请宅基地。

2、宅基地使用权主体限于本村集体经济组织成员的规定,仅是在初始取得时对主体的限制,随着法律上事实的变化,其权利主体的身份可以发生变动的。

3、宅基地使用权的主体变动,并没有改变宅基地所有权的归属,没有动摇农村土地集体所有得性质。

在实践中,相关政策文件对宅基地使用权的自由转让持否定态度。如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购买宅基地,国土资源部2004年234号文件也规定:严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。因此,从总体来看,宅基地使用权的转让是受到限制的。

在物权意义上,宅基地使用权的转让受到限制,那在债权意义上,关于宅基地使用权转让(尤其是向非本集体经济组织成员转让)的合同效力如何呢?对于这个问题,理论界同样持有两种观点:

一是认为转让合同无效,其主要理由是:首先,农村宅基地属于集体所有,个人转让宅基地,侵害农村集体利益,因此违反法律强制性规定;其次,和支持宅基地使用权转让受限第2点理由一样,宅基地使用权转让使得享受主体扩大化,违反《土地管理法》有关宅基地使用权主体资格限定性的规定。

二是认为买转让合同有效,其主要理由是认定合同无效,应当以合同法规定为依据。《合同法》第五十二条第五项规定,违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。当前只有政策文件和通知决定明确禁止宅基地使用权转让,这不是法律、行政法规,不能作为认定合同无效的依据。

在实践中,根据最高法院发布或选登案例、各地高院审判观点(见附录)可以看出,总体倾向是,宅基地及房屋转让合同的效力以认定无效为原则,以认定有效为例外。

四、宅基地及房屋的拆建与拆迁补偿

作为事实上的处分,房屋所有权人对宅基地房屋的拆建也是受到限制的。房屋所有权人需要审批同意后,才可以对房屋进行拆建。房屋所有权继承者一般不能对继承房屋进行拆建,房屋灭失后,集体经济组织收回宅基地。同样,非本集体经济组织成员的受让者也不能对转让房屋进行拆建。

个人对宅基地及房屋的限制性处分权在转化成财产性利益,即涉及到拆迁补偿款项时,又该如何处理呢?农村宅基地房屋的拆迁补偿一般分为房屋补偿和宅基地使用权补偿。基本逻辑当然是房屋补偿款归属房屋所有权人,宅基地使用权补偿款归属宅基地使用权人。

在继承关系中,房屋所有权人已经死亡的,房屋补偿款可依继承关系进行处理。宅基地使用权补偿款的分割,容易产生争议,特别是非本集体经济组织的继承人往往基于继承关系而主张宅基地使用权,进而提出分割相应补偿款。一般鉴于宅基地使用权的主体资格限定性特征和家庭共同共有的特点,家庭关系存在的,宅基地使用权的补偿款由家庭成员共同所有;家庭关系不存在,或虽为家庭成员,但在他处已取得宅基地使用权的,该宅基地使用权补偿款一般由房屋所有权人的继承人取得,但集体经济组织明确表示反对的除外。

在转让关系中,如果转让有效,则拆迁补偿款由受让人取得;否则归属于转让人。但是这并不免除转让人因过错而赔偿受让人损失的责任。房屋转让并拆建后拆迁的,房屋补偿款应由受让人取得,宅基地使用权补偿款项归属于转让人;转让房屋为继承取得的,则宅基地使用权补偿款项归属于继承者。

近些年,随着农村城镇化快速推进、农村土地制度改革加快,围绕着农村宅基地及房屋的利益纠纷越来越多。本文希望为大家处理相关问题提供一些参考。由于笔者能力有限,文中难免有错漏不妥之处,还望大家批评指正。

附录:

一、最高人民法院对于农村房屋买卖认定意见摘录

1、楼基地转让给非本集体经济组织成员的,该转让协议无效,转让人应向受让人返还购买楼基地款--邹克友诉张守忠合同纠纷案

【本案要旨】楼基地所占土地性质系集体所有土地,且转让人取得该楼基地系基于原宅基地及房屋重新规划、拆迁后的补偿利益,其性质等同于宅基地。将该楼基地转让给非本集体经济组织成员,违反了我国法律、行政法规的强制性规定,法院依法确认该转让协议无效,受让人不能取得涉案楼基地的使用权。因无效合同取得的财产应当予以返还,转让人应向受让人返还购买楼基地款。

转让人明知涉案楼基地依法不能转让给本集体经济组织以外成员仍进行转让;作为日常生活大宗交易,受让人在未确认土地性质的情况下即购买涉案楼基地,双方对于合同无效均有过错,应当各自承担相应的责任。

来源:最高人民法院2015年12月4日发布合同纠纷典型案例

2、农村集体组织成员违反规定将宅基地转让给城镇户口人员的行为无效--吴桂连、杨尚霖诉谢运珍、吴国铭、吴国宁宅基地使用权案

【本案要旨】在我国,宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利,有着特定的身份条件限制,非集体经济组织成员无权取得。农村集体经济组织成员对宅基地只有使用权而无所有权和处分权,任何人都不能非法买卖或者非法转让宅基地。具有农村户口才能取得宅基地,城镇人口则不可以。我国《合同法》规定“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”,农村集体组织成员违反规定将宅基地转让给城镇户口人员的行为无效。对于无效合同,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应该折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。当事人双方在签订宅基地转让协议时均知该协议为无效协议,仍进行宅基地买卖,故双方当事人均有过错,应该各自承担相应的责任。

案号:(2011)防市民一终字第193号

审理法院:广西壮族自治区防城港市中级人民法院

来源:中国审判案例要览

3、农村宅基地上共建房屋的,非本集体经济组织成员应能取得共建房屋分得份额的所有权--杨立志农村宅基地房屋产权归属纠纷上诉案

【本案要旨】农民与非本集体经济组织成员在宅基地上共建住宅时,往往约定房屋产权分配份额。但由于政策禁止非本集体经济组织成员取得宅基地使用权及地上房屋,共建人中只有本集体经济组织成员一方能取得宅基地使用权证和房屋产权证,另一方对房屋的权利则处于不确定状态。我国的法律、行政法规并未禁止非本集体经济组织成员取得宅基地上房屋,因此,此类共建合同应认定合法有效,其应能取得共建房屋分得份额的所有权。

案号:(2009)通中民一终字第0087号

审理法院:江苏省南通市中级人民法院

来源:《人民司法·案例》2010年第22期

4、宅基地转让给非本集体经济组织成员的,转让协议无效

我们认为,宅基地使用权是农民安身立命之本,从全国范围看,目前允许宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟。关于宅基地使用权的转让和抵押的问题,现行法律和国家有关政策也采取了原则禁止的态度,《担保法》第三十七条规定,宅基地的使用权不得抵押。国务院1999年和2004年两个文件也禁止城镇居民购买宅基地和农村的住宅。《物权法(草案)》也曾多次重申这一规定。《土地管理法》虽未明确规定宅基地使用权不得转让和抵押,但有关“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”的规定,也反映出不允许宅基地使用权向集体经济组织之外的城镇居民转让的本意。

(摘自《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》,最高人民法院物权法研究小组编著,人民法院出版社2007年出版)

二、全国各地的高级人民法院对于农村房屋买卖认定意见摘录

(一)北京市高级人民法院(2004年12月15日)《关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》认为:农村私有房屋买卖合同应当认定无效,如买卖双方都是同一集体经济组织的成员,经过了宅基地审批的,可以认定合同有效。

(二)上海市高级人民法院(沪高法民[2004]4号):《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》规定:

第一,对于发生在本乡(镇)范围内农村集体经济组织成员之间的农村房屋买卖,该房屋买卖合同认定为有效。

第二,对于将房屋出售给本乡(镇)以外的人员的,如果取得有关组织和部门批准的,可以认定合同有效。

第三,对于将房屋出售给本乡(镇)以外的人员,未经有关组织和部门批准,如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的,该合同应作无效处理。

第四,对于将房屋出售给本乡(镇)以外的人员,未经有关组织和部门批准,如果合同已实际履行完毕,且购房人已实际居住使用该房屋的,对合同效力暂不表态,实际处理中应本着尊重现状、维持稳定的原则,承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。

(三)山东省高级人民法院(鲁高法〔2005〕201号):《全省民事审判工作座谈会纪要》农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则,以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的,可以认定合同有效。

(四)江苏省高级人民法院(2006年8月28日):《关于曹明与孙淑惠、袁长荣房屋买卖纠纷的批复》中认为,在法律、行政法规未对此类问题作出明确规定前,稳妥起见,人民法院在处理涉及农村宅基地纠纷及农村房屋买卖纠纷时,应当参照国务院的决定和通知精神以及地方性法规的规定,认定城镇居民购买农村村民房屋的买卖合同无效。

来源:无讼阅读

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